En la mañana del sábado 29 de mayo del presente año, en el municipio de Juan C. Bonilla en el estado de Puebla apareció un gran agujero de 60 metros de diámetro y 20 de profundidad, llamando la atención internacional. Lo sobresaliente no solo fue la magnitud del fenómeno, sino las diversas posiciones técnicas y políticas, así como el conflicto que se generó específicamente contra una empresa embotelladora señalada como culpable del socavón, la cual fue clausurada por las autoridades municipales y tomada por las comunidades afectadas por la escasez del líquido. Ante esta tensión socioambiental, empresarial e institucional, la Comisión Nacional del Agua decidió deslindarse de cualquier responsabilidad, cuando la vigente ley le establece competencias para gestionar los conflictos hídricos en el territorio mexicano.

El nacimiento del agujero conflictivo: actores y posturas.

Unos días después de la aparición del hundimiento en medio de una zona agrícola en la comunidad de Santa María Zacatepec, el gobierno de Puebla anunció que se realizaba un trabajo en conjunto con investigadores del Instituto Politécnico Nacional (IPN) para conocer las causas. Prácticamente a un mes del suceso, la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) informó que el imprevisto socavón fue generado por procesos naturales atribuidos a la disolución de rocas que forman cavernas que colapsan, remarcando la falta de evidencia que relacione el fenómeno con la sobreexplotación del acuífero local. A pesar que algunos especialistas apoyaron la postura técnica, a la mañana siguiente el gobernador de la entidad Luis Miguel Barbosa rechazó el dictamen de la CONAGUA, opinando que esta institución no había realizado los estudios suficientes y excluía del análisis el uso intensivo clandestino del líquido.

Imagen 2. Socavón en Santa María Zacatepec, Puebla.

Para el 8 de julio, los resultados de la primera fase de la investigación vinculada al IPN con las autoridades estatales, mostraron que el abatimiento del agua subterránea (incluyendo las extracciones ilegales) fue uno de los factores que generaron el socavón, junto con otros elementos como el cambio de uso de suelo y las intensas lluvias de las últimas fechas. Al conocerse masivamente estos hallazgos preliminares, que en parte contradicen lo expuesto por la CONAGUA, el IPN anunció que no había ningún vínculo oficial con dichos estudios técnicos. Sin perder tiempo, la Secretaría de Medio Ambiente, Desarrollo Sustentable y Ordenamiento Territorial del gobierno de Puebla, expuso la relación institucional con el IPN a través del Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios Sobre Medio Ambiente y Desarrollo, aclarando que la existencia de un convenio de colaboración no se había concretado debido a diversos cambios en los trámites administrativos. Siendo divulgado el uso clandestino de los acuíferos locales, la CONAGUA exhibió su labor de inspección en la zona y las sanciones ejecutadas.

Por su parte, expertos de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP), coincidieron que la sobreexplotación de los acuíferos fue una de las causas indudables del fenómeno, junto con la degradación del terreno por deforestación, pero también elementos naturales como lo comunicó la CONAGUA, como los flujos hídricos que generan erosión. Detallaron que en el estudio realizado por peritos del IPN se hicieron diversos análisis en campo, mientras que la opinión técnica de la CONAGUA se basó en datos superficiales que no ofrecieron un sustento adecuado, concordando que todavía se requiere mayor investigación al respecto. Es importante destacar que desde el 2011 se advertían los riesgos de agrietamientos y hundimientos por causa del manejo insostenible del agua subterránea en México.

Finalmente, no hay que pasar por alto a las mujeres y hombres de las comunidades que se levantaron contra la industria Bonafont del grupo Danone en Santa María Zacatepec. Para esto, es crucial entender al actual conflicto dos meses atrás de la aparición del socavón, cuando el 21 de marzo la población exhibió la sequía en los pozos domiciliares señalando como culpable a la embotelladora con 20 años en dicho lugar, y ante la falta de atención de los gobiernos, decidieron cerrar un carril de la carretera México-Puebla así como el inicio de un singular plantón. El 14 de mayo las autoridades municipales clausuraron la empresa, pero esta acción fue considerada oportunista en periodos electorales, ya que no se atendieron las denuncias previas de las localidades afectadas por la escasez del líquido. La población se mantuvo en resistencia en conjunto con el Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra y el Agua, y además de rechazar la opinión técnica de la CONAGUA sobre el hundimiento, el 8 de agosto ocuparon las instalaciones de Bonafont para convertirla en un centro de formación comunitaria.

Imagen 3. Miembros de las comunidades dentro de las instalaciones de la empresa Bonafont en Santa María Zacatepec. Fuente: (18).

Tan solo en Santa María Zacatepec habitan 14 mil 823 personas, de las cuales 945 no disponen del servicio de agua entubada en sus hogares. De acuerdo a investigaciones sobre conflictos hídricos en México, estos han sido ocasionados principalmente por la deficiente administración del líquido, por las obras de infraestructura, privatizaciones y por la escasez, donde el estado de Puebla ha sido el más afectado por este tipo de tensiones, que en último momento provocan violaciones al derecho humano al agua. Al respecto, la entidad fue una de las primeras con más casos de transgresión al referido derecho durante el 2012 y 2017, de acuerdo con datos de la CNDH. De igual forma, la Comisión de Derechos Humanos de Puebla registró en el periodo 2010-2020 un total de 573 quejas vinculadas al derecho humano al agua, de las cuales 212 se declararon violatorias, siendo identificadas en gran parte las diversas autoridades municipales como culpables.

Gráfica 1. Número de quejas y violaciones al derecho humano al agua en Puebla. Fuente: (22).

Pero… ¿Quién se hace cargo del conflicto? ¿Qué dice la ley?

El 6 de agosto, a través de un comunicado de prensa, la CONAGUA informó que sus facultades institucionales corresponden al otorgamiento de concesiones, permisos de descargas de aguas residuales y autorizaciones de obras hidráulicas. Sin embargo, destacó que sobre el presente conflicto hídrico “esta Comisión no tiene competencia y corresponde a un tema de gobernabilidad, cuya atención requiere de la participación de los particulares y las autoridades del ámbito estatal involucradas en la materia”.

Cabe mencionar que en el artículo noveno de la vigente Ley de Aguas Nacionales, se establece que una de las atribuciones de la CONAGUA es analizar, conciliar y resolver con el concurso de las partes que correspondan, los problemas y conflictos derivados de la explotación, aprovechamiento o conservación de las aguas nacionales entre los usos y usuarios. Mientras que los artículos 12 BIS 6 y 13 BIS 3, también dan competencia a los Organismos de Cuenca de la CONAGUA, así como a sus Consejos de Cuenca.

Paralelamente, el manual operativo de funcionamiento de la CONAGUA demuestra que existen diversas áreas institucionales que pueden encargarse de los conflictos por el líquido vital. Para comenzar, la Dirección General tiene la facultad de “Resolver, directa o a través de las unidades administrativas del nivel Nacional, los asuntos de la competencia de las direcciones generales de los organismos de cuenca, cuando puedan dar lugar o hayan generado conflictos sociales o tenga conocimiento de que han omitido resolverlos dentro de los plazos legalmente establecidos”. De su lado, la Subdirección General de Administración del Agua y la Subdirección General Jurídica cuentan con atribuciones para “ejercer su autoridad para resolver asuntos que hayan generado conflictos sociales”.

Y por último, la Coordinación General de Atención de Emergencias y Consejos de Cuenca tiene la autoridad para “Establecer las políticas, procedimientos, metodologías, sistemas, normativa, reglas de operación, lineamientos, manuales, guías técnicas y operativas, indicadores, criterios administrativos, formatos e instructivos para su aplicación en materia de apoyo logístico para la atención institucional, concertación, diálogo, intermediación e interlocución con las dependencias, entidades federales, y con las distintas organizaciones sociales, gestión social de las demandas ciudadanas y problemáticas sociales en torno al recurso hídrico, prevención, atención y solución de conflictos sociales derivados de la administración de las aguas nacionales” y “que se presenten con autoridades de los diferentes niveles de gobierno, organizaciones y usuarios”.

Imagen 4. Portada del Manual de Integración, Estructura Orgánica y Funcionamiento de la Comisión Nacional del Agua. Fuente (25).

Lo primero que es destacable del comunicado en mención, es que la CONAGUA no detalla cuál área técnica o quienes tomaron la decisión de desatenderse de la situación. En segunda, la institución tampoco acepta su parte de responsabilidad en la gran ingobernabilidad del agua en México, como por la falta de gobernanza que la ha caracterizado históricamente o por su corrupción al estar capturada por ciertos grupos económicos, políticos y técnicos. Como tercer punto, es interesante que la misma autoridad no reconozca al conflicto de naturaleza hídrica. Sin embargo, no es la primera ocasión que la CONAGUA se deslinda de sus facultades. La Auditoría Superior de la Federación lo ha evidenciado anteriormente, demostrando su inacción en casos como en el Acueducto Independencia, en la contaminación del Río Bacanuchi, el proyecto Monterrey VI y la Presa el Zapotillo, así como su carencia de protocolos y procedimientos institucionales para hacerse cargo de los conflictos, lo que genera mayor ingobernabilidad e inseguridad hídrica en todo el territorio.

Regresando con lo establecido en la Ley de Aguas Nacionales, una de las limitaciones jurídicas es que en los conflictos por el líquido, la CONAGUA puede ser parte del problema y al mismo tiempo juez. Por lo que resulta un motivo fundamental para continuar exigiendo una nueva Ley General de Aguas que sea adecuada a las complejas necesidades del país. Al respecto, el último borrador presentado por la Comisión de Recursos Hidráulicos, Agua Potable y Saneamiento de la Cámara de Diputados, propone que en la conciliación de estos conflictos participen además autoridades como el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI) y la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), fungiendo como contrapesos. Además, esta iniciativa legislativa impulsa mejorar las rutas, protocolos, comunicación, intercambio de información y acciones interinstitucionales, así como la creación de mesas de trabajo para generar acuerdos y lograr su resolución integral.

Por ahora, es lamentable que se haya detenido el proceso de aprobación de un nuevo marco normativo en el sector del agua y saneamiento, pues el diputado Feliciano Flores Anguiano comunicó a finales del año pasado que implementarlo costaría más de 200 millones de pesos y que, “dadas las condiciones económicas del país, sería totalmente inviable e irresponsable”. Mientras que para el 2021 se presupuestó un total de 92 mil millones de pesos para la Refinería de Dos Bocas, para el Aeropuerto Felipe Ángeles y para el Tren Maya, la inversión en la nueva Ley General de Aguas no representaría ni el 0.5% del monto asignado para las mega obras federales. Esto nos deja bastante en claro que para la cuarta transformación la crisis hídrica no es un proyecto prioritario, y que puede esperar, pues primero está cumplir con las promesas de campaña. El propio presidente de la República ha presumido que hay solvencia en las finanzas públicas para sus grandes programas de gobierno, pero no para la gestión hídrica (incluyendo sus conflictos).

A la par, el nuevo titular de la CONAGUA, el ingeniero Germán Arturo Martínez Santoyo, ha aceptado la existencia de la corrupción histórica y la actual crisis en la administración del agua. En su cargo el funcionario propone, además de concluir múltiples obras (que en este momento generan conflictos como la presa El Zapotillo), también se necesita realizar un diagnóstico para conocer el grado de cumplimiento de la vigente Ley de Aguas Nacionales, así como llevar a cabo una consulta para la aprobación de una nueva legislación que ayude a garantizar los derechos humanos al agua y al saneamiento.

Comentarios finales.

Ahora el socavón en Juan C. Bonilla mide más de 120 metros de diámetro y 45 de profundidad, subrayando que el estudio preliminar del IPN concluyó que las causas que le dieron origen pueden replicarse en algún otro sitio de la zona y fue lo que pasó a unos pocos kilómetros de distancia en Huejotzingo. Ambos municipios se encuentran en la cuenca Río Alto Atoyac que tiene un déficit hídrico, y de igual forma, el acuífero donde se localiza el par de hundimientos (2104 Valle de Puebla) -que todavía se muestra con disponibilidad-, está ubicado entre dos cuerpos de aguas subterráneas sobreexplotadas (1506 Chalco al oeste y 2101 Tecamachalco al este). Aquí es donde vale remarcar que la delimitación técnica de los acuíferos es todavía un problema pendiente en México, puesto que no se gestionan conforme sus características hidrogeológicas (lo ideal), sino más bien por los límites políticos administrativos, lo cual no permite conocer sus condiciones reales, ni la fuente de recarga ni la conexión con aguas vecinas y superficiales, lo que últimamente dificulta su conservación.

Mapa 1. Área entre el estado de México y Puebla donde se delimitan los acuíferos 2104, 2101 y 1506. Fuente (34).

Por otro lado, en dicho acuífero donde ahora hay dos socavones, existen mil 327 concesiones de aguas subterráneas que amparan una extracción de 269 hm3, donde el 56.4% de los volúmenes está aprovechados por el sector público urbano-doméstico, el 27.7% por las actividades agrícolas, el 11.4% para fines industriales, el 3.1% es utilizado en servicios y el resto para diferentes usos. Algo que hay que subrayar, es que el principal usuario es el municipio de Puebla, ya que tiene concesionado 107 hm3 de estas aguas para el suministro capitalino. El detalle de los anteriores datos, es que lo que está inscrito en los papeles, en la realidad son cosas distintas, pues en muchos casos, los permisos agrícolas son usados para las inmobiliarias e industrias, sin contar las extracciones ilegales que puedan existir paralelamente que no se contabilizan. Dado que este acuífero ha perdido el 46% de su disponibilidad en los últimos 5 años, el diputado Alejandro Carbajal exhortó a las autoridades para ejecutar un decreto para su veda.

En cuanto a la falta de presupuesto al sector y de aprobación de una nueva Ley General de Aguas, esto es un acto político de lo más irresponsable e insensible, aún cuando diversos escenarios hídricos y climáticos no le favorecen al país. Asimismo, la desactualización normativa y científica evita que se implementen las mejores prácticas no solo para la atención de los conflictos, sino igual para la protección y garantía de los derechos humanos al agua y al saneamiento, para regular la gestión comunitaria hídrica así como para lograr un adecuado aprovechamiento de los acuíferos.

De la misma forma, mantener la vigente Ley de Aguas Nacionales permite que la CONAGUA continúe siendo parte y juez en los conflictos hídricos, aunque esta no se haga responsable de tal competencia. Su desvinculación en el conflicto en Santa María Zacatepec podría generar al menos tres hipótesis: 1) El personal de la CONAGUA desconoce la ley y sus facultades institucionales; 2) Hay incapacidad técnica por carencia de recursos humanos especializados; y 3) Desinterés de la tecnocracia para ayudar a resolver la situación. Ante esta realidad, y considerando más probable la segunda conjetura, se vuelve urgente instaurar un área de Gobernanza y Cooperación que se encargue del manejo de conflictos. Como se ha dado cuenta el ingeniero Martínez Santoyo, la administración del líquido “no se trata únicamente de definir acciones de ingeniería”. Y para que esto no solo quede en el discurso, es esencial contar con personal multidisciplinario de las relaciones internacionales, politología, sociología, gestión comunitaria, desarrollo humano, geografía, urbanismo, economía ecológica, pedagogía, etc. Sin acciones concretas, las palabras se las lleva el viento.

Si el nuevo titular de la CONAGUA quiere aprovechar el apoyo del presidente Andrés Manuel López Obrador, puede ser un actor importante para la aprobación de una nueva Ley General de Aguas, exigiendo mayor presupuesto para el sector, convocando a especialistas de diversas ramas científicas para fortalecer integralmente el quehacer institucional, promover alianzas con otras autoridades públicas, ongs y empresas para generar objetivos y planes de trabajo, recuperando los abandonados Consejos de Cuenca, poner disciplina a los Organismos Operados de Agua e impulsar el manejo comunitario del líquido, por mencionar. La autoridad y confianza de la CONAGUA está muy desgastada (considerando otros casos de rechazo como en el proyecto Agua Saludable para la Laguna, o la presa El Zapotillo), y de continuar con su enfoque tecnocrático no ayudará a promover la sostenibilidad y justicia hídrica que requiere la nación. En diversas partes se intensifica el clandestinaje, el acaparamiento, la contaminación y la sobreexplotación, donde el cambio climático cobra un papel fundamental en la disponibilidad a futuro.

En la actual crisis del agua en México, una sola empresa no es la culpable. Pero al no haber la suficiente legitimidad institucional, gobernanza e integridad, el ostracismo hacia el sector privado va a continuar, a pesar de no ser la mejor decisión técnica. Es necesario entender que los pueblos están cansados de ser despojados y excluidos, y mientras no haya justicia, las industrias van a seguir pagando los platos rotos (es necesario reconocer que estas han tenido responsabilidad de la ingobernabilidad hídrica). En las últimas fechas ya tuvimos dos ejemplos con la empresa cervecera Constellation Brands en Mexicali y la embotelladora Junghanns también en Puebla. Relativo a este otro problema y a las sequías que se vuelven más prolongadas en los territorios, los riesgos para los inversionistas y para la economía nacional se incrementan, de acuerdo a una reciente publicación de la calificadora Moodys. No hay contexto más oportuno que el que enfrentamos hoy en día para transformar la gestión del líquido vital en México. ¿Se logrará implementar un nuevo modelo en los últimos tres años del presente gobierno federal o continuaremos yendo hacia el despeñadero? La moneda está en el aire.