I. Introducción

A nivel global, la disponibilidad del agua es un tema que sigue alertando, al considerar factores como el crecimiento económico y demográfico, así como los impactos que está ocasionando el cambio climático en las cuencas. Este escenario exige generar mecanismos para promover la seguridad hídrica. En México, desde el 2008 se han impulsado los Bancos de Agua, que son instrumentos administrativos de la Conagua para regular la transmisión de concesiones entre los sectores productivos, especialmente en zonas sobreexplotadas. Sin embargo, los Bancos de Agua han sido poco estudiados, por lo que este artículo ofrece un análisis del contexto que impacta en su operación y de sus resultados dentro del territorio nacional.

II. Los bancos de Agua ante la escasez

Iniciando con la apreciada agua subterránea, en México existen 653 acuíferos, de los cuales 275 se encuentran sin disponibilidad (42% del total) y de estos, 157 están sobreexplotados¹, sitios donde ya no se deben otorgar nuevas concesiones de acuerdo a la Ley de Aguas Nacionales (LAN). Los acuíferos con mayor estrés se ubican en la parte central y al norte del país, donde en términos generales existe una naturaleza árida y semiárida, así como también se localizan grandes proyectos agropecuarios e industriales (incluyendo minería).

Imagen 1. Acuíferos sin disponibilidad (lado izquierdo)² y sobreexplotados (lado derecho)³ en México.

Otro aspecto relacionado con la escasez del líquido son las sequías, que son un factor que incrementa la demanda de agua y que se presentan con mayor frecuencia en las zonas áridas del país, como por ejemplo las regiones Lerma Santiago Pacífico, Cuencas Centrales del Norte, Pacífico Norte, Río Bravo, Península de Baja California y Noroeste⁴. En estos territorios, se ha llegado a registrar valores máximos de hasta un 53% y 42% de sus superficies afectadas por sequías severas y extremas respectivamente, en los últimos cinco años⁵.

En las zonas donde no se autorizan nuevos aprovechamientos de agua debido a la falta de disponibilidad, la Ley de Aguas Nacionales permite la transmisión, total o parcial, del recurso hídrico concesionado por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA). Con el propósito de fortalecer la regulación de estas transmisiones entre los distintos sectores productivos, entre el año 2008 y 2009 iniciaron a operar los dos primeros Bancos de Agua como una herramienta administrativa (no financiera, cabe aclarar)⁶. Dicho instrumento se encuentra respaldado en el artículo 37 BIS de la Ley de Aguas Nacionales, y funciona como un tipo de mercado institucionalizado, donde potenciales usuarios registran su demanda, y los tenientes que desean transmitir, informan su respectiva oferta en términos del tipo de uso, volumen, ubicación, etc.

En resumen, las principales funciones de los Bancos de Agua en México, son:

• Actuar como gestores en la transmisión de derechos
• Brindar asesoría y orientación a los usuarios
• Informar sobre la normatividad aplicable
• Disponer de información de la oferta y demanda de transmisión de derechos
• Verificar que los derechos a transmitir cumplan con la normatividad
• Establecer medidas para evitar el acaparamiento del recurso⁷.

III. La ilegalidad asecha

Sin embargo, a la par se ha reportado la existencia de un mercado negro. Una investigación realizada en estados del centro del país, muestra que un comprador final de una concesión puede pagar hasta 30 pesos por cada m3, donde una compleja red de actores participa, destacando: 1) quien requiere el líquido (por ejemplo una industria o una desarrolladora inmobiliaria), 2) quien está dispuesto a ceder sus derechos (como un agricultor), 3) los ‘coyotes’, quienes compran y/o "promueven" los títulos para su posterior venta, y que finalmente realizan los trámites ya que conocen el proceso legal, 4) los Organismos Operadores de Agua, quienes brindan contactos al coyote a nivel local y; 5) la CONAGUA, que además de que se encarga de concretar estas transmisiones legalmente, también facilita contactos al coyote, directamente por medio de funcionarios, o indirectamente a través del Registro Público de Derechos de Agua (REPDA)⁸.

Imagen 2. Esquema del mercado negro del agua al centro de México⁹.

Una de las preocupaciones que ocasiona el mercado ilegal del agua, es que los precios que se pagan a las personas que transmiten sus títulos de concesión sean injustos, debido a que no hay regulación formal para evitar abusos. Por ejemplo, en casos del norte del país, se evidenció que los precios por los derechos de agua se cotizan de acuerdo a los cobros que piden los "polleros" por cruzar a las personas mexicanas sin documentos a los EEUU¹⁰, que para el año 2017 se reportó un pago promedio de 86 mil 907 pesos por migrante¹¹.

Por otra parte, la gestión del agua en México también se enfrenta al problema del uso clandestino, que provoca mayor estrés hídrico, menor gobernabilidad del líquido, así como importantes pérdidas en la recaudación pública. Al respecto, en el periodo 2012-2018 se registraron un total de 2 mil 280 tomas ilegales en el país (principalmente pozos sin permisos), aclarando que, solo se incluyeron las identificadas a nivel federal por la Conagua, más no las registradas localmente por los Organismos Operadores de Agua¹². Únicamente en el municipio de León, Guanajuato, el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL) registró 2 mil 375 conexiones clandestinas en la red pública durante el periodo 2012-2019¹³.

IV. El rol de la contaminación

La calidad del agua resulta clave en la demanda del líquido en los territorios. Con relación a ello, la Conagua registra que en el periodo 2001-2006, el 60% de las transmisiones de derechos se gestionaron en zonas donde existen cuerpos de agua contaminados, considerando la Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO5)¹⁴ que es uno de los principales indicadores de calidad hídrica. Para ejemplificar, la Región Hidrológica Administrativa (RHA) con la cifra más alta de transmisiones realizadas durante el periodo 2012-2018 -como se detallará en la siguiente sección- fue la Lerma Santiago Pacífico, que se reporta como la cuarta región con menor porcentaje de sitios con excelente calidad de aguas (31.7%) y en el tercer lugar con mayor proporción de puntos determinados contaminados y fuertemente contaminados (16.4%), conforme al mismo indicador DBO5¹⁵.

Referente al segundo indicador con más uso para analizar la contaminación hídrica, es el de Demanda Química de Oxígeno (DQO). Continuando con la región Lerma Santiago Pacífico, esta tiene la tercera posición con menos sitios determinados con excelente calidad (9%), mientas que se 54.8% de sus aguas están consideradas contaminadas y fuertemente contaminadas, colocándose también en el tercer puesto, con mayor grado de de contaminación a nivel nacional¹⁶.

En México, en términos generales han disminuido los puntos determinados con excelente calidad de las aguas, especialmente en el indicador DQO, pues en el 2012, un 32.1% de las zonas estudiadas gozaban de esta situación, y para el 2019 se reportó un 15.8%¹⁷. Lo anterior, pone mayor presión hídrica en el país y como la misma Conagua lo ha informado: “La calidad del agua es un elemento que tiene gran relación con el comportamiento de las transmisiones de derechos, ya que pueden existir regiones en donde hay agua pero no es factible su utilización porque se encuentra contaminada”¹⁸ .

V. Los números de los Bancos de Agua

Las transmisiones de los títulos de agua se han podido realizar a partir de la creación de la Ley de Aguas Nacionales, en 1992. Información del año 2000 muestra que, hasta ese momento se habían registrado en el REPDA 688 transmisiones de derechos de agua, de las cuales 618 fueron de volumen total y 70 parcial; 667 de ellas de aguas subterráneas, y el resto superficiales; donde 95% se dieron internamente en el sector agrícola, 3% pasaron de uso agrícola a industrial y 2% del sector agrícola al urbano y otros usos¹⁹. Durante el periodo 2001-2007, se registraron un total de 6 mil 5 transmisiones de concesiones de aguas nacionales, donde el 92.5% provinieron de fuentes subterráneas, y el 7.5% de superficiales²⁰. Como la siguiente imagen lo demuestra, el sector que más se benefició del agua agrícola cedida, fue el industrial, lo que de igual manera refleja el crecimiento de este sector, apoyado por las políticas del modelo de desarrollo de las últimas décadas.

Imagen 3. Uso inicial y final de las transmisiones de derechos de aguas nacionales en el periodo 2001-2007²¹.

Actualmente en México los Bancos de Agua operan en las 13 Regiones Hidrológicas Administrativas gestionadas por los Organismos de Cuenca de la Conagua, así como también existen oficinas de apoyo en las Direcciones Locales de las entidades. Por medio de una solicitud de información a la Conagua con folio 1610100360119, se pudo conocer el número de las transmisiones de derechos de agua formalizadas por los bancos de agua durante el periodo 2012-2018, donde 8 mil 983 fueron registradas en los Organismos de Cuenca y 10 mil 80 en las direcciones locales. Las gráficas 1 y 3 permiten analizar con mayor detalle los datos generales mencionados anteriormente.

Gráfica 1. Número de transmisiones de derechos de agua realizadas en las Regiones Hidrológicas Administrativas por los organismos de cuenca en el periodo 2012-2018²².

De acuerdo a la primera gráfica, la región donde se concedió el mayor número de transmisiones de derechos de aguas nacionales, fue la Lerma Santiago Pacífico, que cabe mencionar que es la segunda RHA con más acuíferos sobreexplotados (34 de 128)²³, y con especiales problemas de contaminación como se mostró en la sección previa. Igualmente, esta región es donde la Conagua recauda la mayor cantidad de ingresos por el aprovechamiento de las aguas nacionales (3 mil 47.8 millones de pesos)²⁴, y asimismo, es la RHA más habitada de México, donde se produce el 20% del Producto Interno Bruto del país²⁵. A continuación, se presenta la evolución de las transmisiones de títulos en los bancos de agua dentro del periodo estudiado en dicha región.

Gráfica 2. Evolución de las transmisiones de derechos de aguas nacionales en la Región Hidrológica Administrativa VIII Lerma Santiago Pacífico en el periodo 2012-2018²⁶.

Los dos Organismos de Cuencas que no registraron transmisiones de derechos de agua fueron los de las RHA Cuencas Centrales del Norte y Península de Yucatán. Por su parte, el caso específico del Organismo de Cuenca de la Aguas del Valle de México no brindó información sobre el número de transmisiones realizadas, ya que en el oficio B00.801.00.2-595-19 se responsabiliza a la Subdirección de Administración del Agua de la Conagua, sin embargo, esta última tampoco proporcionó la información solicitada, por lo que los datos presentados en este artículo resultan ser incompletos, vulnerando lo establecido en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP). A pesar de que el mencionado organismo de cuenca no reportó cifras sobre el número de transferencias hídricas, las direcciones locales del estado de México, Hidalgo y Tlaxcala pertenecientes a la región Aguas del Valle de México registraron un total de 60 transmisiones en el periodo 2012-2018 en dicha RHA.

De manera similar, los organismos de Cuencas Centrales del Norte y Península de Yucatán que registraron cero transmisiones, estados como Durango o Campeche por mencionar, tuvieron transmisiones dentro de las dos RHA en el periodo analizado. A continuación, se muestran las cifras y proporciones en las transmisiones gestionadas por las oficinas estatales de la Conagua a nivel nacional.

Gráfica 3. Número de transmisiones de derechos de agua realizadas en las direcciones locales en el periodo 2012-2018. Nota: Del lado derecho se enlistan los estados de menor (Aguascalientes) a mayor (Guanajuato) número de transmisiones.

La gráfica anterior muestra que Guanajuato, Zacatecas y San Luis Potosí suman el 78.9% de las transmisiones registradas en las direcciones locales de la Conagua. El primer estado tiene 11 acuíferos sobreexplotados de 18, el segundo 10 de 34, y el último, 8 de 19²⁷.

VI. Recomendaciones y conclusiones.

Como se pudo evidenciar en este texto, las transmisiones de concesiones de aguas nacionales (con énfasis en las subterráneas) van en aumento en México, donde la contaminación y sobreexplotación son factores que a la par crecen, e influencian en los números de los Bancos de Agua. Para el año 2000 se registraban 688 transmisiones, hasta el 2007 se reportaron un total de 6 mil 5, y dentro del ciclo 2012-2018, ya con la operación del los Bancos de Agua a nivel nacional, 8 mil 983 fueron formalizadas por los Organismos de Cuenca y 10 mil 80 en las direcciones locales de la Conagua. Por región hidrológica administrativa, la Lerma Santiago Pacífico y la Noreste, son las primeras dos con mayor número de transmisiones, y que han sufrido serios impactos por las sequías. Mientras que a nivel entidad, Guanajuato y Zacatecas tienen los primeros puestos, los cuales presentan graves problemas de sobreexplotación de sus acuíferos.

Los complicados problemas de disponibilidad y calidad hídrica en México, en parte, se debe al modelo de desarrollo económico de industrialización aplicado en las últimas décadas, incluyendo a la agricultura con la revolución “verde”, donde el agua sufrió una presión histórica. También, la falta de gobernabilidad hídrica que en gran medida se traduce en una pobre voluntad política en la materia y en la corrupción que ha sufrido el sector del agua y saneamiento, ha impedido cumplir cabalmente la normatividad aplicable para el cuidado del líquido vital. Por lo que la falta de Estado de Derecho sale a relucir en los resultados de la gestión del agua.

Como consecuencias, el panorama implica mayores riesgos a la población, al vulnerar derechos humanos como lo es el relacionado a un ambiente sano, al saneamiento o al trabajo, lo que finalmente puede provocar nuevos conflictos en el país. De igual modo, este problema reduce el interés del sector privado en invertir en zonas hídricamente vulnerables, con problemas de escasez y contaminación, lo que pone en jaque a la economía. De su lado, la falta de tecnología e innovación en el sector productivo, impacta significativamente la situación del agua en la nación, y al mismo tiempo, afecta la capacidad de crecimiento y competitividad económica. Un reciente informe calcula que, el costo de los riesgos relacionados con el agua a futuro para las empresas, podría ser más de cinco veces mayor que el costo de tomar medidas ahora para gestionar tales riesgos²⁸.

La realidad que enfrenta México todavía puede cambiarse desde el quehacer gubernamental. A manera de propuestas generales, se requiere:

1. Una evaluación de los Bancos de Agua, e impulsar, tanto su fortalecimiento (reglamentos, presupuesto y personal), como la difusión entre usuarios.
2. Incorporar la información y los datos de los Bancos de Agua dentro del Sistema Nacional de Información del Agua (SINA) de la Conagua, por regiones y entidades, permitiendo conocer detalles como los sectores beneficiados y la fuente hídrica
3. Incentivar la eficiencia tecnológica, la aplicación de las ciencias sociales, de la economía circular y las soluciones basadas en la naturaleza (Sbn) en proyectos productivos y planes de desarrollo, desincentivando actividades de alto consumo y de descargas, con énfasis en sitios con mayores problemas de escasez y contaminación.
4. Robustecer, tanto las campañas de comunicación sobre el estado hídrico a nivel local, como las de sensibilización sobre la importancia de cuidar el líquido vital.
5. Mejorar la coordinación entre las autoridades, academia y la ciudadanía para identificar el clandestinaje hídrico (tanto de extracción como de descargas residuales) en zonas prioritarias, lo que incluye la inspección y también lo relativo a la gestión de multas.
6. Promover la participación equitativa de actores de las principales actividades productivas en los Consejos de Cuenca para encontrar soluciones consensuadas y desarrollar planes locales y regionales con sinergias entre los sectores, aplicando variables e indicadores de cambio climático.

De igual forma hay que tener en cuenta que, en vez de seguir ignorando el mercado paralelo del agua que existe en México, se propongan precios mínimos y máximos locales por m3 en las transmisiones de derechos de uso de agua entre el sector productivo, con el fin de que las personas concesionarias con menos recursos económicos no sean abusadas por empresas que tienen los medios para pagar precios justos. Las herramientas económicas pueden usarse para lograr una mejor administración y conservación del líquido, siempre y cuando exista, en primera, una buena regulación e implementación, y en segunda, suficiente transparencia y acceso a la información sobre las transacciones.

El agua al ser un bien de la nación, el gobierno tendría la responsabilidad de administrar un renovado mercado de transmisiones, no el sector privado (como instituciones bancarias o centros financieros). El objetivo de este mercado hídrico no es la mercantilización ni la privatización del líquido, sino la regulación de los costos de las transmisiones, así como promover la equidad en el aprovechamiento entre usuarios. Similarmente, así como hoy en día el gobierno federal utiliza un algoritmo para determinar los precios por m³ que tienen que pagar los usuarios a los que se les otorga una concesión, de acuerdo a la zona de disponibilidad, así podría aplicar la lógica para los precios en las transmisiones.

Por otra parte, formalizar este tipo de mercado de transacciones de agua en México podría promover la venta masiva del bien hídrico, favoreciendo la corrupción, el acaparamiento o especulación. Por lo tanto, prevenir las fallas de mercado será algo esencial, internalizando factores sociales, como por ejemplo garantizar la equidad de uso entre sectores, especialmente al defender a los pequeños productores el derecho al aprovechamiento de las aguas nacionales, estableciendo precios asequibles (o programas de subsidios) para obtener una transmisión de derechos. Por mencionar, en Chile, para tratar de evitar la especulación hídrica, desde el 2005 se implementó aplicar una tasa para los tenedores que no usaban los volúmenes²⁹.

Es fundamental tener en cuenta que la vigente Ley de Aguas Nacionales prioriza ante cualquier fin, al uso domiciliar, y asimismo, establece que las asignaciones para uso público urbano no se pueden transmitir de acuerdo a su artículo 20, por lo que los volúmenes otorgados a los municipios para abastecer el consumo de la población no están ni deberán estar dentro de los Bancos del Agua. De la misma manera, en situaciones de emergencia como el caso de la pandemia por el COVID-19, el gobierno federal tiene la autoridad sobre el líquido, y posee la facultad de utilizar los volúmenes concesionados al sector privado con fines de garantizar el Derecho Humano al Agua y al Saneamiento, ya que el recurso hídrico es propiedad de la nación y parte clave de la seguridad nacional.

Además, el uso ecológico y la protección de los caudales hídricos deben continuar siendo prioritarios en la gestión integrada del agua en el país. Por ende, el contar con un mercado regulado de precios para la transmisión de derechos de agua para el sector productivo no debe vulnerar los derechos humanos, ni la sustentabilidad de las cuencas.

Algo que permanece como incógnita, es saber si la Conagua cuenta con medidas concretas para impedir el acaparamiento, que es uno de los objetivos de los Bancos de Agua desde el 2008. Al respecto, se reportó que el 22.3% del agua concesionada en México, es explotada por el 1.1% de los usuarios³⁰. Lo anterior invita a reflexionar: ¿sería necesario establecer límites de volúmenes de concesión a ciertas empresas para evitar oligopolios?

Por último, dentro de las estrategias prioritarias y acciones puntuales del Programa Nacional Hídrico 2020-2024 no se contempla el fortalecimiento de los Bancos de Agua, lo que podría no ser útil para el logro de sus objetivos en la materia. Para lograr una verdadera transformación en México, el actual gobierno federal debe de brindarle la importancia necesaria al sector del agua y al saneamiento, para impulsar la seguridad y justicia hídrica que ha quedado relegada en los sexenios anteriores. Enormes desafíos existen en la nación, pero al mismo tiempo representan oportunidades para impulsar un modelo sostenible de desarrollo económico, que sea socialmente responsable, y que permita la conservación de los ecosistemas que sustentan nuestras vidas.